上海各银行债务重组协商方法|招商宏观:地方政府债务处置及风险

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投资宏观：地方政府债务处置和风险

文章|张静静团队招商宏观

核心观点

防范和化解重大风险是20大报告中提到的重要任务，地方政府债务风险属于重大风险范畴。近年来，我国地方政府债务规模不断扩大，增长迅速。地方政府隐性债务的梳理和化解是地方政府和财政部门的重点工作。

根据财政部的指导，隐藏债务解决包括六种方式：（1）财政资金偿还；（2）转让政府股权和经营性国有资产权益；（3）利用项目收入偿还；（4）转化为经营性债务；（5）通过借新还旧、延期偿还；（6）破产重组和清算。我们分别分析和解释了各种债务方式。

通过对地方政府债务处置方法和可能存在的风险的具体分析，我们发现地方债务的具体方式与地方财务状况、地方国有企业资质、地方金融机构沟通能力等灵活相关。

目前，可以肯定的是，2023年隐藏债务的梳理和解决仍将成为地方政府工作的重点。各地现有的债务化解方式相对灵活，各地将根据自身资质解决不同的解决方案，没有统一的解决方案可以在全国范围内推广。

同时，我们梳理了2022年31省隐债化解进展。根据各省预算决算报告，2022年，广东、河南、陕西、天津、广西、北京、甘肃、青海、宁夏等9个省表示超额完成了当年化债任务。

一、地方政府债务

1、显性债务

规模和增长率:截至2023年1月，中国现有地方政府债务余额为35.1万亿元，其中专项债务为20.7万亿元，一般债务为14.4万亿元。自2020年至2022年疫情三年以来，地方债务余额的增长率保持在年均16-20年％增长率上升，专项债余额增长率保持在25-35％，一般债务增长率保持在5-8％。

在过去的三年里，政府杠杆率超过了美英。2019年12月，中国政府部门杠杆率为38.5％，2022年9月，政府杠杆率达到49.7％，其中，地方政府杠杆率上升了7.5个百分点(21.6％至29.1％），中央政府杠杆率上升3.7个百分点(16.9％至20.6％）。总体而言，在过去三年中，中国政府杠杆率的上升速度仅低于日本，高于美国和英国。根据BIS的统计，从2019年12月到2022年6月，美国政府杠杆率上升了13.6个百分点（99.8）％至113.4％），在15.8个百分点的情况下，英国政府的杠杆率上升了85.5%％至101.3％），中国政府杠杆率上升了17.4个百分点(57.6％至75.0％），日本政府的杠杆率上升了30.3％百分点(203.3)％至233.6％）。但从绝对值来看，中国的杠杆率还远未达到主要发达国家的水平。

2、隐性债务

根据2013年8月1日审计署发布的《全国政府债务审计实施方案》(审理财务发展〔2013〕123号文件)地方政府债务的基本内涵、口径和范围的定义，主要是指地方政府负有偿还、担保和救助责任的债务。其中，地方政府偿还的债务属于地方政府的“直接明确债务”，地方政府担保的债务属于地方政府的“直接隐藏债务”，地方政府可能承担一定救助责任的债务属于地方政府的“或隐藏债务”。这些债务具体存在于地方政府债券、城市投资债券、融资平公司非债券债务、政府基金、PPP项目政府承诺债务等形式。

2014年10月，财政部43号文件要求对地方政府债务进行清理筛选。以新预算法为分界点，2015年1月1日新预算法实施后，所有地方政府的负债都应在财政部限制的范围内。2017年5月，财政部在回应穆迪降低中国评级时指出，中国有关法律制度也明确规定了地方政府融资平台、国有企业等债务与政府债务的关系。根据新的预算法，地方政府及其所属部门除发行地方政府债券外，不得以任何方式借款。

据IMF估计，截至2020年，中国隐性债务规模约为40万亿元。

二、解决隐债的途径及其影响

根据财政部2018年8月发布的《地方全口径债务清查统计填报说明》第十五条，解决隐性债务的途径有六种。

(1)还清财政资金。是指安排年度预算资金、超收入、盘活财政存量资金等。来偿还债务。

归根结底，财政资金偿还隐性债务取决于地区财政资源的强弱。但矛盾的是，目前由于历史发展等原因，地方财政资源薄弱地区面临的债务率越大，财政资金的缺乏可能导致地方预算资金难以偿还债务。相对而言，地方财力较强的地区债务率相对可控，更有能力筹集预算资金偿还隐性债务。从2021年31省全口径债务率(包括城市投资平台债、PPP等)来看，中西部和东北部分财力较弱的省份面临400多个问题％全口径债务率；中部和东部省份财力较强，全口径债务率数据较低。

同时，值得注意的是，总体而言，财政面临的问题之一是财政收支矛盾加剧，财政收入增速下降，财政支出刚性强。以2022年为例，2022年，在国内外三重压力下，国内经济发展经历了第一季度的“大干特干”、第二季度的“疫情冲击”、第三季度的“修复不如预期”和第四季度的“全面自由化”。全年预计GDP增速将达到3.0％这是近五年经济增长率较低的一年。经济发展疲软是我国财政收支困境的主要原因。

从2022年财务数据来看，由于经济疲软，财务收入节奏缓慢，第一公共财务收入和第二政府基金收入增长较前几年大幅下降，前者主要是由于税收收入增长下降，后者主要是由于房地产市场低迷导致国有土地转让收入增长大幅下降。同时，维持民生、刺激经济需要财政支出的支持，导致公共财政支出与往年政府基金支出增长率一致，支出刚性强。

在短期内，今年的减税和费用可能会恢复正常，但土地财政收入的下降在短期内没有看到大幅复苏的前景。地方政府目前认为，财政资金偿还隐性债务是对地方财政规划和预算的考验。

(2)转让政府股权和经营性国有资产权益。是指通过转让相关股权获得收益来偿还债务。这种解决办法主要是通过出售地方优质国有企业股权来偿还地方政府隐性债务。近年来可参考的三个案例如下:

案例1：贵州省政府领导茅台集团发行债券收购贵州高速公路股权，帮助贵州城市投资平台高速解决债务风险。2020年9月11日，贵州省人民政府批准黔府函〔2020〕41号文件要求贵州省国有资产监督管理委员会以150亿元的转让价格将部分贵州高速公路股权转让给茅台集团。为了向贵州省国有资产监督管理委员会支付150亿元的股权转让交易对价，茅台集团还通过发行债券筹集收购股权的资金。2020年11月6日，茅台集团在上海证券交易所成功发行了7年期、130亿元的公司债券，主要用于收购贵州高速公路股权。从深层次上看，这种“股票还债”行为的主要目的是帮助贵州省政府化解债务风险。从第一部分梳理出来的全口径债务率可以看出，贵州省的债务率已经远远超过了国际上常用的政府债务率控制标准的参考值(100)。％）。由于债券市场具有较强的风险传导能力，一旦贵州高速公路在债券市场出现信用违约风险，将严重影响贵州企业在债券市场的整体融资环境。

案例2:2019年3月16日，古井贡酒宣布安徽古井贡酒集团60％股权免费转让给亳州国有资本运营公司。

案例3:2020年12月26日，老白干酒宣布“衡水市财政局将通过衡水市建设投资集团持有的老白干酒集团10％股权免费转让给河北省财政厅”。2020年10月30日，泸州老窖宣布“泸州国资委将持有泸州老窖集团10％股权免费转让给四川省财政厅，由其代社会保障基金持有。

总体而言，政府股权或经营性国有资产权益的转让通常采用“以强救弱”模式，以优质国有企业投资为股权买方，帮助弱质国有企业偿还债务。这首先需要地方政府对优质企业的实质性支持，也可能出现相关问题。因此，“以强救弱”的模式在全国范围内并不普及。

（3）利用项目收入进行偿还。企业事业单位利用项目结转资金和营业收入（不含财政补贴资金）偿还债务。这就要求地方政府投融资平台拥有高质量的项目，即能够产生稳定现金流收入的高质量项目。

(4)转化为经营性债务。将现金流稳定的债务合规转化为经营性债务。这种解决方案还要求地方政府投融资平台拥有与上一个(3)类似的优质项目。

解决方案3和4也面临着类似的困难，即地方政府平台公司需要有更高质量的项目来产生稳定的现金流收入。事实上，目前缺乏高质量的项目也使得这两条解决方案路径可能遇到相关的障碍。

(5)通过借新还旧、延期等方式偿还。借新还旧、延期有两种方式。一是通过企事业单位与金融机构协商，通过借新还旧、延期等方式偿还债务；二是通过政府债券置换优化地方债务结构，降低债务成本。

方法1:2022年12月，贵州遵义市最大城市投资债券主体遵义道桥建设(集团)有限公司(以下简称遵义道桥)完成相关协议签署。12月30日，遵义路桥宣布，公司按照市场化、法治化的原则，积极探索和研究存量银行贷款重组。经与银行金融机构友好平等协商，相关重组安排基本明确，相关补充协议最近签订。根据公告，遵义道桥银行贷款重组涉及债务规模155.94亿元。在债权保全的前提下，经各方友好平等协商，相关补充协议最近完成。根据重组协议，重组后银行贷款期限调整为20年，利率调整为3.00％/年至4.50％/年，前10年只付息不还本，后10年分期还本。

遵义路桥通过与金融机构协商，以低利率延长债务，实质上会降低银行等金融机构的收入。如果大规模推广，可能会对金融机构造成系统性风险。

第二种方法：一些地方通过发行政府再融资债券来替代股票隐性债务，这也是解决隐性债务风险的重要途径。目前，地方政府部分替代债券和再融资债券是替代地方存量隐性债务。然而，这种方式面临两个限制。一是地方政府债务每年都有限制；二是目前隐性债务置换额度主要集中在经济发达、财力较强的地区，财力较弱的地区自身债务发行限额更多地用于自身经济发展。在财力较弱的地区，如果没有人大批准更多的限额，就很难将用于经济发展的限额转换为隐性债务。

(6)破产重组和清算。破产重组项目单位，按照公司法等法律法规清算，解决相应债务。

到目前为止，城市投资平台公司在偿还债务之前还没有破产重组。

一般来说，地方政府采取的具体方式与地方政府的具体财政资源、资质、地方国有企业的实力以及地方金融机构的沟通能力有关。目前，可以肯定的是，今年的隐债梳理和解决仍将是地方政府工作的重点。现有的债务转换方式多种多样。各地将根据自身资质解决不同的解决方案，没有统一的解决方案可以在全国范围内推广。

三、观察区域债务进展情况

2018年10月，相关审计监管部门完成了对地方政府隐性债务的深入统计。对于隐性债务的处理，许多地方公布了隐性债务的解决方案，其中大部分需要在5-10年内解决隐性债务。

截至目前，全国31个省已披露《2022年预算执行情况及2023年预算草案报告》。根据当地预算报告，9个省表示将超额完成2022年化债任务。一些省份还披露了化债的进展情况，

根据广东省预算报告，到2021年底，我们将实现解决全省所有存量隐性债务的目标。2022年，我们将成功完成既定工作，如核实和识别债务结果、清理和纠正隐性债务风险和隐患，并如期高质量地完成试点任务。根据北京预算报告，中央政府提出的全球无隐性债务试点任务要求将提前三个月完成。

江苏、河南、陕西、甘肃表示，年度债务计划已超额完成；天津表示，已完成既定的隐藏债务解决任务，无逾期违约；广西表示，截至2022年底，政府隐藏债务累计解决计划已完成150％以上。宁夏表示，全区政府全口径债务总额较2021年底下降139亿元，总债务率较2020年下降17个百分点。2022年，全区化解隐性债务213亿元，连续5年超额完成隐性债务化解任务。

风险提示：

政策超出预期。

以上内容来自2023年2月18日《地方政府债务处置与风险》报告作者张秋雨

本文源自券商研报精选

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